昨日，中国政府网公布《国务院关于南京市城市总体规划的批复》。作为长三角唯一的特大城市，未来五年，南京如何推进新一轮建设，备受各方关注。国务院提出9条批复意见，明确要求南京控制城市规模，管控发展边界，推进低影响开发。这些新理念，对于南京乃至全国特大城市发展，将产生前所未有的影响。

　　南京地位质的跃升：东部重要中心城市

　　在国务院批复意见中，最令人瞩目的莫过于国家对南京未来五年的定位——东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，全国重要的科研教育基地和综合交通枢纽。“东部地区重要的中心城市，这个定位再次明确了南京在长三角的地位。”南京城市规划设计研究院参与《总体规划》编制，院长程茂吉介绍，前两次《总体规划》，国家对南京的定位分别是“长江下游重要的中心城市”，后又调整到“国家重要的区域中心城市”，这次上升到“东部重要的中心城市”。他认为，南京城市地位出现质的跃升，可以说是国家层面对南京建设中心城市的认可，南京的城市性质发生了改变。但这只是定位，是国家的期待，南京能否不负众望成为东部地区重要的中心城市，还有待时间检验。

　　同样在今年，国务院批复杭州市城市总体规划(2001-2020年)，杭州的定位是“长江三角洲中心城市之一”，并提出杭州要成为“美丽中国先行区”，这是对精致杭州的高度认同。有业界人士认为，随着上个月《长江三角洲城市群发展规划》公布，以及国务院陆续批复长三角主要城市总体规划，可以说，长三角城市群基本确立了“上海—南京”的双心架构。

　　根据《长江三角洲城市群发展规划》，南京是继上海超大城市之后，长三角唯一特大城市，就在社会争论“唯一特大”为何落在南京之际，国务院批复又对南京的未来提出规模限制——到2020年，中心城区常住人口控制在670万人以内，城市建设用地控制在652平方公里以内。

　　“规模控制，是城市发展主线，尤其是常住人口超500万的特大城市，控制中心城区规模是大势所趋。”江苏城镇化与城乡规划研究中心主任陈小卉介绍，规模控制的手段一是管住户籍，二是管住建设用地。从户籍看，南京还不需要提高落户门槛;最有效的手段还是严控建设用地。

　　此次，国务院提出的南京人口规模是中心城区常住人口670万，陈小卉认为，看得出国家想控制的是中心城区规模，在城市外围发展新城、新镇，疏散中心城区功能，是国外常用的做法，这方面，浙江特色小镇的做法值得借鉴。

　　新划3万亩永久农田，加强开发边界管控

　　控制中心城区规模，主要是为了减缓“城市病”，解决城市高密度建设带来的一系列问题。除了限制建设用地总规模，在具体的开发空间上，国务院提出要“划定城市开发边界，加强边界管控”。

　　早在2014年，南京就被列入全国首批划定城市边界试点市。按照国土部要求，城市外廓3公里内的耕地都要划成基本农田。这次，南京有3万亩土地新划成基本农田。“这些农田都临近建成区，原本都是基层政府预留的建设用地，以后不能再开发了。”相关负责人表示，重新划定的基本农田和生态红线，形成城市建设两道高压线，为城市发展确定了实体的边界，切实防止“摊大饼”式发展。

　　以往的基本农田划定，主要是总量上的要求，“划远不划近、划劣不划优”几乎成为各地的普遍做法。于是，耕地、菜地离城市越来越远。这次，对基本农田划定重点就是城市周边，且“自上而下”划定，地方不同意划定的，要举证说明，再由国土部核查。

　　南京一位基层国土局局长告诉记者，这次重新划定永久基本农田非常艰难，中心城区周边原本就是建设的黄金地块，有的地块招商项目都谈了好几年，但要服从国家要求，让出开发空间。他认为，这不仅是城市空间布局的调整，也倒逼地方调整发展路径，重视存量空间发展。从长远看，紧临城市划定永久基本农田，有利于地方长期利益，这些农田空间是地方宝贵的财富。

　　记者了解到，南京原有341万亩永久农田保护任务，国家正在重新修订国土利用总纲，分解任务已下达到省级政府。考虑到江北新区等因素，南京可能会适当减少保护总量，但由永久农田和生态红线确立的城市开发边界不会突破。

　　首提低影响开发，水系有了保护伞

　　国务院要求南京积极推行低影响开发模式，推进海绵城市建设，划定城市绿地系统的绿线保护范围，依托水系形成生态隔离廊道。同时，要加强对钟山等风景名胜区、自然保护区以及湿地、水源地等特殊生态功能区的保护，制定并严格实施有关保护措施。

　　江苏城市规划设计研究院总规划师袁锦富认为，从今年国家对多座城市总体规划的批复中可看出，国家越来越重视城市与自然的和谐交融，重视人在城市中的居住感受，南京作为东部重要中心城市，理应在建设和谐人居环境上做出表率。他介绍，低影响开发是20世纪90年代末发展起来的暴雨管理和面源污染处理技术，旨在通过分散的、小规模的源头控制来达到对暴雨所产生的径流和污染的控制，使开发地区尽量接近于自然的水文循环。他特别提出，反思最近多地出现城市内涝，城市水系被破坏是重要原因，“城市建设不能片面地追求土地的经济效益，而应更加重视作为人们居住家园的营造。”

　　国务院还提出，要增强城市内部布局合理性，提升城市的通透性和微循环能力。陈小卉解释说，通透性指的是城市要容得下风，容得下水，见得到山，露得出江河。比如，保护、开辟通风廊道，建设海绵城市，把水边、山脚留作公共敞开空间，都是增加城市通透性。“国家对城市建设的要求更细了。”陈小卉说，以后城市建设的难度会更高，多年的发展证明，很多问题不是靠砸钱就能马上解决，城市要静下心营造宜居之城。

　　程茂吉透露，南京即将启动新一轮城市总体规划修编，城市发展新理念将会得到深刻体现。(颜 芳)